I. Contexte
En avril 1984, à la suite de la conclusion de la mission d'enquête spéciale envoyée par le Secrétaire général de l'ONU en Iran, selon laquelle des armes chimiques avaient été utilisées pendant la guerre Iran-Iraq, un certain nombre de gouvernements ont pris des mesures et imposé un régime de licences d'exportation sur un certain nombre de produits chimiques entrant dans la fabrication d'armes chimiques. Ils ont agi ainsi parce qu'ils devaient réagir sur le plan politique à :
- la violation nette et sans équivoque du Protocole de Genève de 1925, puisque des armes chimiques avaient été utilisées contre l'Iran pendant la guerre Iran-Iraq;
- la preuve évidente que l'Iraq s'était procuré une bonne partie des matières destinées à son programme d'armes chimiques auprès de l'industrie chimique internationale.
Dans ces circonstances, les pays concernés ont vu qu'il y avait urgence de s'attaquer au problème posé par la propagation des armes chimiques et de voir à ce que leurs industries n'aident pas, à dessein ou par inadvertance, d'autres États à acquérir et à utiliser des armes de ce type en violation du droit et des normes internationaux.
De même, en 1990, les pays concernés ont reconnu la nécessité de prendre des mesures pour contrer le problème de plus en plus grave de la propagation des armes biologiques.
Les mesures imposées par les gouvernements n'étaient toutefois uniformes ni dans leur portée, ni dans leur application. Il est devenu manifeste aussi qu'il se faisait des tentatives pour les contourner. Cela a conduit l'Australie à proposer, en avril 1985, que les pays qui avaient mis en place des licences d'exportation se rencontrent pour en examiner la portée, de manière à harmoniser les mesures prises par chacun et à rehausser la coopération. C'est ainsi que la première réunion de ce qui s'est appelé par la suite le Groupe d'Australie, s'est tenue à Bruxelles en juin 1985. Tous les pays participants ont convenu qu'il y avait avantage à poursuivre ce processus, et les réunions du Groupe d'Australie se déroulent désormais à Paris chaque année. Le nombre de pays qui participent à ce groupe est passé de 15 à 30, plus la Commission européenne. La Roumanie et la République de Corée sont les deux pays qui se sont ajoutés au Groupe le plus récemment.
II. Consultations du Groupe de l'Australie
Le Groupe d'Australie fonctionne selon des règles sans caractère officiel. Les participants ne souscrivent pas à des obligations juridiquement contraignantes : l'efficacité de leur coopération dépend uniquement de leur engagement envers les objectifs de non-prolifération des armes chimiques et biologiques, et de l'efficacité des mesures nationales mises en place pour prévenir la propagation des armes chimiques et biologiques. Le but des réunions du Groupe d'Australie est d'examiner la mesure dans laquelle il est possible d'accroître l'efficacité des mesures déjà prises par les pays participants, notamment par l'échange d'informations, l'harmonisation des mesures existantes et, au besoin, par l'étude de l'instauration de mesures nationales supplémentaires.
En ce qui concerne la nature des mesures d'imposition de licences d'exportation prises par les pays participants, il importe de tenir compte de plusieurs facteurs :
- les mesures doivent constituer un obstacle efficace à la production des armes chimiques et biologiques;
- les mesures doivent être raisonnablement faciles et é conomiques à appliquer et elles doivent être concrètes;
- elles ne devraient pas gêner le commerce normal des matières et des équipements utilisés à des fins légitimes.
- L'obtention de permis à l'exportation est une exigence et non une interdiction automatique de l'exportation de ces articles. Dans la pratique, les mesures constituent des dispositions de surveillance et de contrôle de l'attribution de licences d'exportation : l'exportation n'est refusée que s'il existe des inquiétudes particulières quant à la diversion vers la fabrication d'armes chimiques et biologiques.
Les mesures convenues à l'occasion des réunions du Groupe sont appliquées sur une base nationale. Les participants s'entendent toutefois pour dire qu'elles seront plus efficaces si tous les exportateurs potentiels des produits chimiques, des agents biologiques et des équipements en cause, de même que les pays par lesquels ces derniers peuvent transiter, adoptent des mesures similaires.
Les mesures d'imposition de licences à l'exportation ont également pour fonction de démontrer que les pays participants ne veulent être mêlés ni directement ni même par inadvertance à la propagation des armes chimiques et biologiques, et qu'ils tiennent à exprimer leur opposition à l'utilisation de ces armes. Il y va aussi de l'intérêt des entreprises privées et des instituts de recherche, et de leurs gouvernements, de voir à ce qu'ils ne fournissent pas sans le vouloir des produits ou de l'équipement chimiques, des agents ou de l'équipement biologiques servant à la fabrication d'armes. L'industrie a appuyé ce principe sans réserve.
Les pays participants reconnaissent d'emblée que les mesures d'imposition de licences à l'exportation ne sauraient remplacer le respect strict et universel du Protocole de 1925 et de la Convention de 1972 sur les armes biologiques et à toxines (CABT), ni la mise en oeuvre rapide de la Convention sur les armes chimiques (CAC) entrée en vigueur le 29 avril 1997, et l'adhésion universelle à celle-ci. Tous les membres du Groupe d'Australie sont des États parties à la CABT et des États parties fondateurs de la CAC. L'appui à ces régimes et à leurs objectifs demeure le but primordial des pays participant au Groupe d'Australie.
III. Aperçu du système d'imposition de licences d'exportation du Groupe d'Australie
Chaque pays participant au Groupe d'Australie a mis en place des mesures pour imposer des licences d'exportation sur certains produits chimiques, agents biologiques et installations et équipement de fabrication de produits chimiques et biologiques à double usage, dans le but de garantir que les exportations de ces derniers ne contribuent pas à la propagation des armes chimiques et biologiques.
Tous les pays participants ont des mesures d'imposition de licences sur 54 produits chimiques précurseurs. Ils exigent également des licences d'exportation d'installations et d'équipement à double usage liés à la fabrication d'armes chimiques.
Tous les pays participants exercent des contrôles à partir des listes d'agents humains, animaux et végétaux et des listes d'équipement à double usage de fabrication d'armes biologiques dressées pendant les consultations du Groupe d'Australie. Les pays participants exigent des licences pour l'exportation de ces articles.
IV. Évaluation des mesures du Groupe d'Australie
On ne peut établir en toute certitude l'efficacité des consultations et des mesures d'imposition de licences du Groupe d'Australie, mais elles ont relevé à coup sûr le coût de l'acquisition des moyens offensifs chimiques parce qu'elles ont tari certaines sources d'approvisionnement et fait suivre aux livraisons d'autres itinéraires. Dans certains cas, elles ont imposé des obstacles aux pays qui se sont procuré ou cherchent à se procurer des armes chimiques en les forçant à trouver d'autres solutions, telles que des voies de production moins efficaces. Dans certains cas, elles ont peut-être accru le coût d'acquisition des armes chimiques à tel point que l'intérêt pour les armes chimiques est retombé. On espère que les efforts déployés par le Groupe d'Australie pour prévenir la propagation des armes biologiques produiront des résultats similaires.
Ce qu'on peut affirmer avec davantage de certitude, c'est que le Groupe d'Australie a réussi à rendre les pays participants et leurs industries plus conscients des risques d'une association involontaire aux armes chimiques et biologiques, et qu'il les a aidés à éviter ce danger. Dans la plupart des pays participants, surtout depuis la guerre du Golfe de 1991, les mesures nationales d'imposition de licence se sont révélées essentielles pour satisfaire l'opinion publique, hostile à l'idée que des produits du pays contribuent à la propagation des armes chimiques et biologiques.
Les gouvernements participants sont arrivés à la conclusion que le Groupe constitue un mécanisme viable pour l'adoption de mesures concrètes destinées à prévenir la propagation de ce type d'armes. Ils reconnaissent, toutefois, que les mesures d'imposition de licences d'exportation de produits chimiques, d'agents et d'équipement ne sauraient à elles seules constituer une barrière réelle à la propagation des armes chimiques et biologiques à long terme.
V. Relations avec les pays non participants
Les pays participants reconnaissent que les mesures d'imposition de licences d'exportation visant les précurseurs des armes chimiques et biologiques, l'équipement et la technologie doivent, pour être efficaces, être respectées par le plus grand nombre possible de pays fournisseurs ou de transit. Depuis le début de 1986, des pays participant au Groupe d'Australie ont tenu des consultations bilatérales ponctuelles avec d'autres pays concernés pour encourager l'établissement de régimes nationaux similaires d'imposition de licences. Un nombre grandissant de pays non participants ont effectivement décidé de mettre en place des mesures nationales similaires.
En 1992, les pays participant au Groupe ont décidé d'élargir leur programme de sensibilisation de manière à toucher un plus large éventail de pays. L'Australie, en sa qualité de présidente du Groupe, met maintenant chaque année près de soixante pays au fait des travaux du Groupe. Le but de cet exercice est de faire en sorte que l'action du Groupe soit mieux connue et comprise, et d'expliquer la nécessité des mesures d'imposition de licences d'exportation. À la réunion de 1999 du Groupe, les participants ont convenu de l'importance qu'il y a à entretenir un dialogue avec les pays non participants et à encourager les pays concernés à mettre en place des mesures pour que les responsables de la prolifération des armes chimiques et biologiques ne soient pas aidés dans leur travail, et, ainsi, donner suite à leurs obligations découlant de la CAC et de la CABT. Dans ce but, les participants ont décidé de mettre en oeuvre un programme de sensibilisation élargi qui continuera de comprendre des séances d'information à l'intention des pays n'appartenant pas au Groupe, et d'ajouter peut-être un site Web de l'Australie et/ou des colloques régionaux portant sur les pratiques de délivrance de licences d'exportation.
VI. Rapport avec la Convention sur les armes chimiques
Les pays participant au Groupe d'Australie ont donné tout leur appui aux négociations de la Conférence sur le désarmement à Genève, qui ont abouti à la conclusion de la Convention sur les armes chimiques (CAC). Ils ont tous été les premiers signataires de la Convention dès qu'elle a été ouverte à la signature à Paris en janvier 1993, et sont les États parties fondateurs de cette convention. Ils jouent maintenant un rôle actif et constructif à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC), à La Haye.
La CAC contient un certain nombre de dispositions relatives au transfert des produits chimiques qui constituent un péril pour la Convention. L'article I de la CAC oblige les États parties à s'abstenir d'actions qui en aideraient d'autres à acquérir des armes chimiques. L'article VI oblige les États parties à veiller à ce que le transfert de produits chimiques toxiques ne se fasse pas à des fins interdites par la Convention, et les Parties VI, VII et VIII de l'Annexe sur l'application de la Convention et la vérification imposent des restrictions précises au commerce des produits énumérés dans l'Annexe sur les produits chimiques à la Convention. Pour que ces mesures soient efficaces, il est nécessaire d'établir des mécanismes nationaux efficaces d'imposition de licences d'exportation.
L'article XI. 2. (e). de la CAC oblige les États parties à revoir leur réglementation nationale en matière de commerce des produits chimiques pour la rendre compatible avec l'objet et le but de la Convention. Les participants au Groupe d'Australie s'entendent pour dire que ce dernier a encore un rôle à jouer en matière d'harmonisation des mesures nationales rendant obligatoires les licences d'exportation de matières liées aux armes chimiques et biologiques, afin de contrer la prolifération de celles-ci. Ils reconnaissent que le Groupe devrait complètement prendre en compte dans son travail l'entrée en vigueur de la Convention et sa mise en oeuvre.
VII. Rapport avec la Convention sur les armes biologiques
Tous les pays participant au Groupe d'Australie sont des États parties à la Convention sur les armes biologiques et à toxines (CABT), qui est en vigueur depuis 1975. Ils ont activement contribué au renforcement du régime découlant du Traité. Notamment, ils ont été des participants assidus aux mesures de renforcement de la confiance convenues aux conférences successives ayant porté sur les armes biologiques et à toxines, et, plus récemment, se sont montrés très actifs lors des négociations du Groupe ad hoc des États parties, qui visent l'élaboration d'un instrument ayant force juridique établissant des mesures de vérification et d'autres mesures de renforcement. L'article III de la CABT oblige les États parties à empêcher le transfert de matières susceptibles de contribuer à la fabrication d'armes biologiques, ou tout moyen de se procurer ce type d'armes.
Les participants au Groupe d'Australie encouragent tous les pays à prendre les mesures nécessaires pour garantir qu'eux-mêmes et leurs industries ne contribuent pas à la propagation des armes biologiques et chimiques. Les mesures d'imposition de licences d'exportation sont également, pour les participants, un moyen de montrer qu'ils ne veulent pas être mêlés à la propagation de ces armes en violation du droit et des normes internationaux. Les pays participant au Groupe d'Australie demandent instamment aux autres pays d'adopter des mesures comparables d'imposition de licences pour l'exportation des matières en cause, afin de mettre fin à la propagation des armes chimiques et biologiques, et, ainsi, appuyer l'imposition d'une interdiction mondiale de l'ensemble de ces deux catégories d'armes de destruction massive figurant dans la Convention sur les armes chimiques et dans la Convention sur les armes biologiques.